存疑不起诉中被不起诉人和被害人救济权的平衡性探寻

——以S市H区人民检察院存疑不起诉案件为分析样本

胡京怀 何灿鸿 骆谦

内容摘要  结合新修订的《人民检察院办理刑事申诉案件规定》，总结分析S市H区检察院在刑事申诉案件办理过程中遇到的有关存疑不起诉案件被不起诉人救济权缺位、被害人自诉权未加规制的问题，并积极探索对存疑不起诉案件被不起诉人和被害人权益救济保障机制进行适度的创新和完善，以期进一步提高存疑不起诉案件的质量和效率。

关键词  存疑不起诉  救济权  制度完善

一、样本分析：存疑不起诉案件的整体情况及特点

（一）存疑不起诉案件基本数据

H区检察院自2018年以来，办理存疑不起诉案件共计49件，作存疑不起诉决定65人，存疑不起诉决定人数约占全部不起诉人数的13.21%。存疑不起诉案件主要涉及侵犯财产罪、妨害社会管理秩序罪等5种类型，散见于盗窃罪、诈骗罪、强奸罪等27个罪名。

（二）存疑不起诉案件特点

主要特点：一是撤回起诉后再作出存疑不起诉处理的案件较少，撤回起诉后再作出存疑不起诉决定的案件有3件（涉及4人），其余均为审查起诉阶段作出的存疑不起诉决定；二是捕后存疑不起诉案件比例高，捕后存疑不起诉有53人，占存疑不起诉总人数的81.54%；三是存疑不起诉二次退查比例高，全部49件案件均经历一次退查，其中，25件经历两次退查，约占存疑不起诉案件总数的51.02%；四是存疑不起诉被不起诉人提出申诉的人次比被害人提起申诉的人次多，其中被不起诉人提出申诉的人数为3人，被害人提出申诉的人数为1人；五是存疑不起诉后续工作机制运行不长畅。

后续机制运行不畅主要表现在四个方面：一是案件存疑不起诉后，侦查机关继续侦查补充新证据后重新移送审查起诉的案件数为0；二是被害人对诉讼权利的运用不到位，案件作出存疑不起诉后向上级检察院申诉的被害人1人，向法院自诉的被害人0人；三是提出国家赔偿的被不起诉人比例较低，2018年至今，申请国家赔偿的被存疑不起诉人7人，获得国家赔偿7人，占捕后存疑不起诉总人数（53人）的13.21%，占比较低，另外还有46名符合申请国家赔偿条件的被不起诉人没有申请。

二、现实问题：存疑不起诉救济制度的立法不足与司法挑战

（一）现行法律的局限性

案例：秦某因涉嫌故意毁坏财物罪被移送H检察院审查起诉，为进一步查明案件事实，H检察院先后两次将案件退回公安机关补充侦查，后H检察院以证据不足对秦某作出了存疑不起诉决定。秦某认为其涉罪问题给家人带来了不好的影响，不满意自己的被不起诉人身份，遂向检察机关提出申诉，要求检察机关出具确认无罪的证明，控申部门多次听取其诉求并向其释法说理，秦某均不接受。

控申检察部门对是否受理秦某的申诉产生了争议。刑检部门检察官认为本案不符合受理条件，《刑事诉讼法》第 181条、《刑诉规则》第385条均规定只有酌定不起诉的被不起诉人有权提出申诉，而存疑不起诉的被不起诉人提出申诉没有法律依据。控申检察部门检察官认为，根据《申诉规定》第8条第二款规定，被不起诉人提出不服不起诉决定的刑事申诉属于控申部门的受案范围，并没有限定是哪种不起诉决定，本案符合受理条件。经检察官联席会议讨论，结果以第一种意见为依据未受理被不起诉人的申诉，最终是以信访案件受理该申诉事项。 

1.申诉主体覆盖不全

根据宪法规定，刑事申诉是指刑事诉讼当事人对司法机关在诉讼过程中作出的终结诉讼的刑事处理决定或者已经发生法律效力的刑事判决、裁定不服，依法向司法机关提出请求重新审查处理的一种活动，包括不服人民法院生效判决、裁定的申诉，不服检察机关诉讼终结的刑事处理决定的申诉。检察机关作出的存疑不起诉决定可以终结案件诉讼程序，符合刑事申诉客体要求的终结性和效力性。但《刑事诉讼法》和《刑诉规则》均没有赋予被存疑不起诉人申诉权，明显属于立法的疏漏。  

2.当事人权益保障失衡

被不起诉人和被害人同为案件的当事人，二者在刑事诉讼中的角色完全对立，相应的主张也有冲突，但二者的诉讼地位呈现不对等状态。被不起诉人在被作出不起诉处理之前是犯罪嫌疑人，且随时可能因新证据、新事实的出现被司法机关继续追诉，相应的人身自由及财产权益都受到一定程度的限制，而被害人是要求追究加害人刑事责任的控告人，且一般可以获得检察机关和公安机关的保护和支持。根据现行法律关于被不起诉人和被害人救济权的规定，被不起诉人能够寻求权利救济的途径几乎没有，但被害人不仅有向检察机关申诉的权利，还可以通过直接向法院提起自诉改变被不起诉人的“无罪”状态，可见被不起诉人处于明显劣势，双方的救济权极不平衡，不符合刑事诉讼程序公正价值。

（二）申诉案件信访化办理问题突出 

控申部门作为检察机关的“窗口”，除办理刑事申诉案件外，还兼具处理群众信访、受理举报等调处社会矛盾纠纷的多项检察职能。其职能发挥程度对提升检察机关执法公信力有着举足轻重的影响。根据样本数据显示案例，控申部门在无申诉权的被不起诉人多次申诉的情况下，将其作为信访案件受理，但该处理方式容易导致控申部门工作模式逐渐趋同化，即控申部门长期迫于化解涉检信访的压力，在办理不服不起诉申诉或申诉类信访案件时，可能将更多的精力用于息诉化解而非案件审查，导致控申检察部门办理不服不起诉申诉案件时内部监督职能未能充分发挥作用。

（三）被害人自诉权的功能受限

1.公诉转自诉制度适用率不高

自诉制度设置流于形式。公诉转自诉制度自确立以来一直广受争议，根据《刑事诉讼法》180 条的规定，被害人不服不起诉时，可以通过两种途径实现权利救济，一是向检察机关申诉，二是向人民法院起诉，这两种救济方式的行使没有先后顺序。“公诉转自诉”制度作为被害人的一项救济权，一定程度上可以制约检察机关的不起诉裁量权、公安机关的侦查权，但该项制度的运行实际对检察机关存疑不起诉决定的稳定性和终止诉讼程序的权威性可能存在损害风险。考虑到刑事申诉成本低，自诉成本高，被害人也多数会选择通过申诉获取救济，不会冒着加害人被判决无罪的风险启动自诉程序，而从H检察院的样本可以看到，被害人提起自诉的案件为0，可见自诉制度的功能严重被弱化。

2.被害人自诉权的行使缺乏法律规制

现行法律对被害人不服存疑不起诉决定提起自诉的期限和条件均没有具体规定。一是被害人收到不起诉决定或相关决定文书后可在任何时间向法院提起自诉，没有诉讼时效以外的时间限制；二是被害人可以以任何理由提起自诉，自诉程序的启动条件没有任何限制。这种缺乏法律规制的状态容易导致一定的负面效果。首先，对自诉程序的启动没有条件限制，违背了检察机关和法院分工负责、互相配合、互相制约原则；其次，还会影响检察机关不起诉决定的效力，从法律上来看，被不起诉人属于“无罪”之人，而被害人启动自诉程序会导致被不起诉人的身份直接转为“被告人”；最后，极有可能损害被不起诉人的合法权益，如被害人以启动自诉程序要挟被不起诉人，借机提出不合理要求，可能会损害到被不起诉人的合法利益。

三、解决路径：被不起诉人和被害人权利救济机制的平衡与完善

（一）立法完善

1.赋予被不起诉人与被害人同等的申诉权

存疑不起诉系斩断错案恶果之利刃，具有暂时结束诉讼程序的法律功能。控申部门对是否受理案件产生争议的主要原因为立法冲突，无论是从社会控制还是平等保护的角度来看，《申诉规定》都更符合法治精神，但其法律效力不如《刑事诉讼法》，而且条款较为局限，缺乏系统性，建议对立法进行完善，赋予存疑不起诉被不起诉人与被害人同等的申诉权，同时建立存疑不起诉案件审查机制，通过多层监督制约，倒逼完善存疑不起诉案件审查起诉阶段监督机制，促使检察机关跟踪监督存疑不起诉案件后续相关工作的衔接与协调，保证存疑不起诉决定的正确性，同时也避免被害人和被不起诉人权利过于失衡的不合理局面。

2、规范被害人申诉、自诉权的行使

自诉权作为存疑不起诉被害人的一项救济权，应当获得立法和制度的保障，但权利的行使也应当在规范的法律程序中进行。建议通过立法将申诉作为提起自诉的前置程序，且对权利的行使期限进行规制。一是规定被害人可以在收到不起诉决定书7日内向上一级人民检察院提出申诉，检察机关应在3日内立案复查，并在3个月内作出复查决定，被害人不服复查决定的可在收到决定后1个月内向人民法院提起自诉；二是规定被害人收到不起诉决定书7日后提出申诉的，由不起诉决定作出机关的控申检察部门审查决定是否立案，经审查结案或立案复查后维持原不起诉决定的，被害人不能再向法院提起自诉，但可以在收到决定后1个月内向上一级人民检察院申请复核。 

3、明确申诉主体行使权利的顺序 

H区检察院在办理付某某刑事申诉案过程中发现，案件当事人熊某对司法机关作出的处理决定没有异议，但其母亲付某某假借其名义提出申诉。申诉权属于当事人的一项诉讼权利，应当充分尊重当事人的处分意愿，按照《申诉规定》第39、40条的规定，申诉权的行使主体应当有先后顺序，并且确立了当事人及法定代理人优先，近亲属次之的申诉权行使顺序。如案例中的付某某作为当事人熊某的母亲，其在申诉权行使顺序上相对于当事人熊某应当受到一定限制，并且在是否行使权利方面应尊重当事人熊某的意见，而且在当事人未死亡或者丧失法律行为能力的情形下，付某某作为近亲属无权独立提起刑事申诉。

4、申诉理由法定化 

刑事申诉的提出需要有合法理由。《日本刑事诉讼法》第435条关于对生效判决提出再审请求的理由做了严格限制，《法国刑事诉讼法典》第622条也对再审之诉的理由有明确规定。我国刑事诉讼法对案件当事人不服不起诉决定的申诉理由没有明确规定或限制，但在保障当事人充分行使救济权的同时，也容易导致滥诉情形多发，浪费了有限的司法资源。按照日本和法国刑事诉讼法的规定，当事人申诉的理由限于为了当事人的利益或为了法律的利益，即被不起诉人提出申诉的理由应当是自身行为不构成犯罪；被害人提出申诉理由应为有充分证据或理由证明被不起诉人构成犯罪应当被追究刑事责任。 

5、严格限制申诉期限和次数

应对申诉权的行使作出必要限制。一是目前法律规定了7日内和7日后两个不同的申诉期限节点，且明确了不同主体在不同节点提出申诉所对应的受理部门和审查程序均有所不同，但法律没有限制申诉权的行使期限。结合存疑不起诉案件特殊性，为了防止申诉权滥用，申诉权的行使应当以一年为限，当事人超过一年提出申诉的，检察机关可以不予受理。二是申诉次数无限制导致重复申诉问题突出，参考信访案件办理规程，申诉案件的受理和审查应以两次为限，如果处理决定是采纳了检察听证评议意见，除有新的事实和证据外，申诉人不得以同一事由再次提出申诉。 

（二）制度建设

1、建立申诉案件异地审查机制

为缓解刑事申诉“倒三角”问题，可以建立异地审查制度。在地市级检察院的统一领导下，建立本地区刑事申诉案件跨区交错审查工作机制，可以解决审查权、管辖权分离带来的权责不明问题。异地审查权的分配应综合考虑辖区基层检察院的地理位置、案件体量和办案力量等因素。建议以单向循环的方式确立审查权，例如，该地区有甲、乙、丙三个基层检察院，则可以采取由甲院审查乙的案件，乙审查丙，C丙审查甲，注意避免两个院之间相互审查，形成利益对合，影响办案效果。

2、建立公诉转自诉证据衔接机制

存疑不起诉的程序具有一定的封闭性，要实现被害人自诉权的救济功能，必须做好公诉转自诉程序中的证据衔接。检察机关作为国家公诉机关，从保护被害人诉讼权利的角度出发，在作出存疑不起诉决定后不仅要履行被害人自诉权的告知义务，还应当给予被害人证据方面的知情权，并适当地为其提供证据协助。一是检察机关作出存疑不起诉决定时，除在不起诉决定书中载明被害人的自诉权外，还应明确告知被害人自诉的诉讼程序及需要准备的基本材料；二是被害人及其诉讼代理人可通过书面形式向检察机关申请查阅案卷材料，复制相关证据材料，检察机关应给予相应地协助。

3、探索建立赔偿同步审查机制 

刑检部门在办理存疑不起诉案件时同步审查的赔偿两种情形包括被害人是否获得民事赔偿和被不起诉人是否能获得国家赔偿。一是有被害人的存疑不起诉案件，证据未达到刑事案件证明标准但已达到民事侵权案件证明标准的，应告知被害人可以通过向法院提起民事诉讼实现自身合法权益的救济；二是国家赔偿法第17条明确了逮捕后的存疑不起诉案件的被不起诉人可以获得国家赔偿，检察机关应当在宣布不起诉决定的同时告知被不起诉人有权申请国家赔偿，并就被不起诉人是否提出申请做好书面记录；三是承办检察官应当在涉及国家赔偿的存疑不起诉案件审查报告中明确提出处理意见，检察委员会在审议案件时一并审查赔偿意见，减少讨论和审批程序，降低当事人救济成本。

4、完善申诉案件公开听证制度 

合理的利用公开审查制度，增强申诉人对复查决定的认同感。相对于传统的公开审查形式，更应积极适用公开听证程序，使各方诉讼主体能够参与进来表达自己独立意见，并且适当引入社会监督，增强司法的透明度，使不起诉决定更具有权威性和说服力。如H检察院专门设置检察听证室，并建立由人大代表、政协委员、人民监督员、机关事业单位人员、社区工作人员、执业律师等30名各界人士组成的听证员库，具有广泛的代表性。在保证听证意见公平公正、合法有效的基础上，检察机关作出刑事申诉复查决定应依法采纳评议意见。

5、推行值班律师代理申诉制度 

《申诉规定》明确了申诉人可以委托律师代理申诉，以H区检察院为例，当事人聘请律师代理刑事申诉的案件为0，申诉主体的非专业性和不理性是缠访、滥诉的主要原因。借助派驻12309检务大厅的值班律师参与接待申诉、信访咨询的力量，逐步完善值班律师代理申诉制度相关工作机制，引导当事人以法治思维、理性方式维护自身合法权益，既可以更专业的为当事人维护权益，也有利于化解信访矛盾。但推行值班律师代理刑事申诉制度，需结合值班律师、法律援助工作配套机制来开展，防止因值班律师代理申诉降低成本，造成当事人滥诉多发、浪费司法资源的情形。

“法律的生命在于实施，而法律的灵魂则在于创制”，检察机关办理不服不起诉刑事申诉案件是履行法律监督职责的重要体现，一定程度上可以反映出检察机关内部监督制约机制是否充分发挥了廉洁司法、防止权力滥用的作用。本文结合现行法律法规，就如何有效发挥检察机关落实存疑不起诉制度涉及的权利救济保障、对内监督制约、社会矛盾化解等职能作用展开相关研究，提出立法和相关制度的完善建议，进一步探寻被不起诉人和被害人之间救济权的平衡，以达到公平、正义、民主、秩序、效率的统一实现。